近日,省安监局印发了《浙江省生产经营单位安全生产不良记录“黑名单”管理暂行办法》(以下简称《办法》),为便于更好理解有关内容和精神,现就文件解读如下:
     一、制定《办法》的背景
      一是贯彻落实有关法律和文件的规定和要求。修订后的《安全生产法》第七十五条规定:对违法行为情节严重的生产经营单位,应当向社会公告,并通报行业主管部门、投资主管部门、国土资源主管部门、证券监督管理机构以及有关金融机构。从法律层面明确了建立安全生产“黑名单”制度的依据。国务院印发的《社会信用体系建设规划纲要(2014-2020年)》明确提出健全失信惩戒制度,建立各行业黑名单制度和市场退出机制,近期,国务院又印发了《关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度 加快推进社会诚信建设的指导意见》(国发〔2016〕33号)。《国务院安全生产委员会关于加强企业安全生产诚信体系建设的指导意见》(安委〔2014〕8号)、《国务院安委会办公室关于印发〈生产经营单位安全生产不良记录“黑名单”管理暂行规定〉的通知》(安委办〔2015〕14号)专门就安全生产“黑名单”制度作出详细规定,并要求各省可制定实施办法;二是我省开展安全生产诚信建设工作实际需要。2011年省安监局联合11家省级部门印发开展安全生产诚信机制建设的指导意见以来,各地诚信建设工作取得了初步成效,而信用奖惩机制是诚信体系有效运行的核心机制,有关文件虽然对安全生产“黑名单”制度作出原则规定和要求,但缺乏统一和明确细化的标准以及实施程序,目前亟需从省级层面建立健全相关配套制度;三是贯彻落实省政府关于建立信用“黑名单”制度的工作部署要求。省发改委、省信用办联合印发的《浙江省失信黑名单制度建设工作方案》,提出了“信用浙江”建设领导小组各成员单位分别制定本行业、本领域失信“黑名单”制度、推进“黑名单”信息应用、健全失信联合奖惩机制、发挥失信“黑名单”震慑作用的“任务书、时间表”,为积极贯彻落实部署要求,确保安全生产失信“黑名单”融入全省“黑名单”建设整体工作中,有必要出台《办法》;四是创新和丰富安全生产监管手段的现实需求。随着审批制度改革不断深化,安全生产领域审批项目大幅被取消或下放,监管方式逐步由事前审批调整为事中事后监管,如何准确确定监督检查重点对象,有效跟踪和督促生产经营单位整改和消除事故隐患,公布安全生产失信“黑名单”,并针对纳入“黑名单”的生产经营单位采取多种手段加强监管力度,是丰富安全生产监管手段行之有效的方式。
      二、《办法》主要制度说明
      (一)关于安全生产不良记录“黑名单”的认定标准
      按照国务院安委办文件要求,结合我省实际,将五种情形列为“黑名单”认定标准。其中有关重点内容说明如下:
      一是对列入认定标准的生产安全责任事故的具体情形进行细化和充实。对于“一年内发生2次及以上人员死亡生产安全责任事故”的判定标准,近年来我省实践中发现该标准存在不科学不合理之处,因未考虑企业的规模、行业的风险程度存在差异,产值上千亿或员工上万人的大型企业集团公司与员工数十人、产值百万和千万级的企业采用同一判定标准显然有失公允,不能真实反映不同规模的企业安全生产状况并作出客观评价,故增加了其安全生产控制指标(包括工矿商贸就业人员十万人生产安全事故死亡率、亿元GDP生产安全事故死亡率、道路交通万车死亡率等)同时达到上一年度全省所在行业领域安全生产控制指标150%以上的内容。同时将有些事故虽然并未造成较大的人员伤亡甚至无人员死亡,但造成了重大的社会影响或后果,如引发群体性事件、严重影响人民群众生产生活,百姓关注和反映强烈等,也应列入“黑名单”管理。
      二是将12个月内被实施2次(含)以上安全生产行政处罚列为认定标准。生产经营单位被实施行政处罚是形成安全生产不良记录的常见情况,按照有关要求,各级安监部门实施的行政处罚结果已在政务服务网及时公开,为便于与有关违法行为信息库对接,加强对屡次违法被行政处罚的生产经营单位监管和惩戒,故将12个月内被实施2次(含)以上安全生产行政处罚的情形列为认定标准。
      三是关于纳入“黑名单”的违法行为时间计算问题。主要以年为一个周期,但存在按照自然年度或连续时间计算一年两种方式,在实践中,如生产经营单位跨年度多次发生生产安全事故或被行政处罚,而实际相隔时间较短,如采取按照年度的时间标准计算,有可能会造成实质上的不公平现象,不能达到真实反映生产经营单位安全生产状况的目的。故《办法》按照从严的原则,以12个月为时间计算标准。
      (二)关于安全生产不良记录“黑名单”管理期限
      《办法》在上级相关文件规定的管理期限基础上做了补充规定,针对在管理期限届满后3年内又再次被纳入“黑名单”的,将管理期限延长为3年,针对屡次纳入“黑名单”管理的生产经营单位,通过延长管理期限,强化震慑效果。
      (三)关于安全生产不良记录“黑名单”实施程序
      遵循安监部门要严格规范实施“黑名单”管理工作,同时要保障当事人合法权益的原则,在上级相关文件规定的实施程序基础上,《办法》细化和充实了相关程序性内容,增加可操作性,如“黑名单”信息汇总的时间、公布的平台、信息报送格式,并重点针对发现信息有错误或者发生变更的情形,规定了信息修复的有关要求,做好信息发生错误后的弥补措施,减少对当事人造成的实际影响和不必要的损失。
      (四)其他有关内容说明
      为引起各级安监部门重视“黑名单”管理工作,有效提高工作质量和效率,《办法》明确将该项工作纳入年度安全生产目标责任制考核范围。鉴于有关文件已就相关联合惩戒措施有所规定,且惩戒措施具有多样性,属于动态调整过程,《办法》对安全生产不良记录“黑名单”联合惩戒措施做了原则规定,具体由省信用工作领导机构牵头明确联合惩戒措施具体内容、积极推动各部门应用安全生产“黑名单”。安全生产评价、检验检测机构和职业卫生服务机构的信用建设要求和管理方式与生产经营单位存在不同,目前省局正在起草相关文件,《办法》对此提出可以参照适用或另行制定措施。考虑一些地区已制定并实施“黑名单”制度,为确保工作有序衔接,《办法》规定如管理标准相对较低的,应及时予以修改。