浙江是民营经济大省,中小微企业量大面广,安全管理现状难以“破冰”,隐患大量存在,事故易发、多发,与安全监管力量不足的矛盾日益凸显,成为横亘在浙江持续发展道路上的一块“心病”。
    面对难题,浙江省结合实际,创新安全治理举措。2013年以来,我省坚守“安全红线”,坚持问题导向,着力破解中小微企业安全生产“无人管、不会管、管不好”的难题,初步构建了以“企业购买服务”为主,“政府购买服务”、“园区企业协作”、“行业片组互助”和“保险机构参与管理”等为辅的多层次、多模式的安全生产社会化服务体系。
    “安全生产工作必须主动适应经济发展和社会治理新常态。”省安全生产监督管理局局长华宣奎说,“推行安全生产社会化服务关键是发挥市场机制,坚持‘市场主导、政府推动、社会参与、企业自主’原则,引导推动社会各方,尤其是第三方专业安全技术服务机构参与安全生产工作,以此推进全省安全生产治理体系改革创新,走实走好安全生产‘最后一公里’。”
路在何方?——洞察“症结”寻找“良方”
    以中小微企业为主的民营经济既是浙江省经济的活力源泉和重要组成部分,也是安全生产工作的重点和难点。
    近年来,我省中小微企业事故每年都占到工矿商贸企业死亡事故的80%以上。中小微企业安全风险高,客观上主要表现为:作业方式落后,作业场所简陋,劳动人员密集,设施设备陈旧、老化,管理水平差;人员综合素质低;流动频繁,管理难度大。主观上主要表现为:企业安全投入不足,安全基础薄弱;企业安全责任体系不健全,安全管理团队缺乏,安全生产“不会管、管不好”;教育培训不到位,从业人员安全意识淡薄,安全知识和安全技能匮乏。特别是在经济转型过程中出现的“开关型”企业、多责任主体作业场所,使中小微企业的安全生产状况更趋复杂。
      “企业主体责任不落实的原因有多方面,其根本原因与企业的发展‘基因’紧密相关。”华宣奎认为,浙江的中小微企业起于自给自足式的家庭作坊,成长于粗放式经济发展时期,绝大多数企业游离于现代化工业大生产的体系之外,企业管理理念落后,管理能力低下,与现代化工业生产的要求差距悬殊。另一方面,中小微企业大都集中于劳动密集型行业,产品或服务附加值低,利润微薄,对成本投入锱铢必较、能省则省,部分企业甚至抱着侥幸心理,长期以牺牲安全投入为代价获取利润,企业主动开展安全生产管理的意愿较低。
    华宣奎表示,以行政手段为主的监管模式和强调政府层面的外部督促推动,都无法直接转化为安全管理能力,难以从根本上解决中小微企业安全生产问题。综观国外安全生产工作的先进经验,政府监管仅是整个安全生产管理体系中的一小部分,大部分靠社会化服务机构进行约束,督促企业履行主体责任,提升安全生产管理水平。
安全生产社会化服务机构作为市场机制下细分出的第三方服务组织,具有其他组织无法比拟的专业、技术、人才、经验优势,通过各种形式的安全服务,将法律法规、标准的规定和政府的监管要求转变为企业全面、准确、深入的安全管理行为,在企业与政府间架起一座通畅的桥梁。
     2013年起,杭州、宁波、绍兴等地首先在危化品、矿山等高危行业探索尝试安全生产服务外包工作,通过引入市场机制,借助中介机构力量,积极发挥专家作用,为企业提供个性化、专业化、组织化的安全生产有偿服务,弥补了安全专业技术力量的不足,形成了社会化服务的雏形。
     2014年初,省委、省政府《关于加强安全生产促进安全发展的意见》提出,要“大力培育安全生产中介市场,鼓励安全生产专业服务机构和专家提供安全评价、技术咨询、科学论证、法律援助等服务”,为各地推动安全生产社会化服务工作提供了强有力的支撑。
     随着安全生产社会化、市场化服务模式所带来安全效益的日益显现,企业、政府与社会的认同度不断提升,越来越多的企业、中介机构、社会组织参与到其中。
    为加强对这项工作的统筹指导,2014年10月,省安监局制定下发《关于推进安全生产社会化服务工作的指导意见》,对社会化服务的基本原则、主要形式、对象范围以及保障措施都提出了原则性的指导意见。全省各地把推进安全生产社会化服务工作摆上重要议事日程,加强组织领导,积极开展试点,并将工作绩效纳入安全生产评价考核,有力推动了社会化服务工作在基层的全面开展。
路在脚下——探索多元化服务模式
    安全生产社会治理的基本特征之一是治理主体的多元化,要求政府职能从“大包大揽”的全能型向“依法监管”的有限型转变,鼓励和支持社会各方面参与安全生产工作,激发政府监管体系、社会组织体系与市场主体的活力,实现政府监管和社会服务、企业管理的良性互动。
    近年来,浙江省安全生产社会化服务逐步由高危企业集聚的开发区向小微企业集中的县区延伸。发挥市场机制,积极引入社会各方力量,我省将社会化服务从“政府买单、企业受益”的形式逐步向企业自主购买服务拓展,并与标准化、网格化、诚信机制建设等融合推进,形成了多种形式的安全生产社会化服务模式。
企业购买服务模式
    企业将隐患排查治理等重点工作,委托给专业服务机构,并与其签订安全生产服务合同,专业服务机构为企业提供有偿服务。宁海县开展了隐患外包服务,没有隐患排查专业能力或自愿将安全隐患排查服务外包的小微企业,委托安全服务机构,定期对企业的安全生产状况、生产作业现场和设备设施等进行事故隐患把脉会诊,指导企业及时整改隐患,并对排查出的事故隐患,按照事故隐患的等级进行登记,建立事故隐患信息档案。
    宁海县隐患外包服务每月收费仅为100元,比企业雇用专职安全员的成本低不少,企业积极性很高。实施安全生产隐患外包服务后,隐患排查治理明显加快。目前,宁海已有3240多家小微企业委托中介机构完成了首次全面隐患排查,有近800家企业委托中介机构每月开展常态化隐患排查,至今已排查并整改安全隐患6.4万余项,有效解决了一大批突出事故隐患。
    衢州市积极探索电气安全隐患排查治理和安全生产社会化服务的有机结合,引进专业技术服务公司,推进企业开展“智慧用电”服务工作。目前,从最初的造纸、竹木加工行业推广到大型商场、娱乐场所、服装行业、网吧、机械加工、矿山、加油站,全市“智慧用电”安全服务已广泛应用于各行业领域。
政府购买服务模式
    由政府出资,委托专业服务机构,或聘请安全专家为政府部门开展安全监管提供技术支撑。宁波市镇海区每年出资200万元,以政府购买服务的模式从安全生产第三方技术服务机构聘请专业技术人员,通过政府出资、合同招标、区安监局授权的方式,从安全生产中介机构优选10名专业技术人员组建全职化专业检查员队伍。为企业开展监督性检查,指导企业整改隐患,提升安全管理水平。
    嘉善县天凝镇与安全中介服务机构签订服务协议,制定专业服务工作协作方案,针对危化、印染、劳动密集型等35家重点企业开展“点对点”服务,协助镇安监站对重点企业进行有效监管。 
三方联动模式
    由政府制定服务标准,企业自主与专业服务机构签订服务合同,出资购买专业化服务,政府给予适当补助。东阳市探索小微企业安全托管,由政府制定建章立制、人员培训、设备设施管理、隐患排查治理、应急能力建设服务内容和标准,由小微企业向有资质的安全生产管理中介机构购买服务,签订安全生产托管协议,再由中介机构全权负责企业的安全生产管理。安全托管的企业每家费用1至2万元不等,市财政给予每家企业5000元补助。目前,东阳市已有600多家小微企业参与安全托管,116家红木加工企业签订了长期托管协议。
行业片组互助模式
    将同一区域或某一行业的企业,组成若干个管理单元或协作组,定期组织开展交流、研讨以及企业自查等活动。义乌市将用电隐患治理、用电安全培训外包给具备专业技术力量的电工协会,政府给予财政补助,推动用电安全治理的市场化,全面消除了当地老旧房屋、厂区的用电隐患。目前,义乌电工协会共帮助2.4万家次中小企业解决了用电安全问题,对21万间木结构房屋进行了线路改造,为544户低保户实施了用电改造,更换了7条老街的电力线路,还参与了网吧、中小旅馆等经营场所的电力线路整治工作。
    杭州市拱墅区发挥道路运输行业协会的组织优势和自治作用,协会统一组织全区86家道路运输企业公开招标,开展工程车运输安全管理服务外包工作。宁波市江北区创建了“行业片组安全互帮互促”机制,每月在企业间开展安全专家技术辅导、各组员交叉互查、企业安管员交流学习安全管理经验等活动,已累计组织开展安全片组活动290余次,形成了“行业自律、企业主体、专家服务、互学共进”安全管理模式。
    除了以上模式外,我省的安全生产社会化服务类型还包括园区协作模式、保险机构参与管理模式等。宁波市大榭开发区实行“区域协作”模式,以区域核心企业为龙头,企业、政府多方参与,统筹协调区域企业生产组织、安全管理和应急处置联动,由点及面提升区域整体安全管理水平。宁波市鄞州区积极尝试安全生产商业保险,通过保险公司参与投保企业的事故预防、风险管理等工作,促进企业主体责任的落实……
   截至2015年底,全省参与社会化服务的从业单位已超过2万家,社会化服务体系已初具规模,一道安全生产社会共治的风景正逐步形成并不断扩大。
路在前方——开创安全生产社会共治新格局
    我省通过政府引导和第三方力量引入,安全生产治理方式从原来单一的“政府督促、企业整改”转变为“政府监管、中介服务、企业落实”的闭环模式。改变了政府对安全生产“大包大揽”的方式,弥补了政府监管力量和能力的不足,提升了安全生产社会化治理水平。 
    “今天当老板,明天睡地板”,这是浙江省企业家对安全生产事故教训的总结。然而,现实中,一边是企业安全基础薄弱、员工安全意识淡薄、安全隐患突出,一边却是企业自身安全管理能力薄弱,“有心无力”。钱要花得值,安全要管得好,安全生产社会化无疑为企业送去了“及时雨”。
    “喷涂车间易燃物多,应把白炽灯换成防爆灯;消防过道两侧堆放的铁艺件,高度不能超过2米……”日前,中介机构派遣的“安全管家”杨文杰又来到宁波为富工艺品有限公司“现场挑刺”,企业主王为富不怒反喜:“有你盯着,我放心多了!” 在宁波,已有1万多家小微工业企业聘请社会专业力量参与安全生产监管,涉及隐患排查、高危企业“体检”、现场培训等内容,石化等15个重点行业实现了第三方安全监管全覆盖。
    从被动管理到主动寻求安全服务,企业的角色和理念正在无形中改变。东阳市于2014年3月在巍山镇、湖溪镇的19家小微企业开展安全托管试点,在短时间内改变了现场管理混乱的现状,一大批隐患及时得到整改,员工培训教育后安全意识增强。
     周边企业看到安全生产托管的成效后,纷纷主动接触中介服务机构要求托管。御勤轩红木加工厂老板蒋燮斌主动上门签订托管协议。“托管最大的好处就是少走弯路,节省了不少钱。”蒋燮斌说,“中介机构电气设备安装、防尘设备购买、喷漆房改造上给我很多很好的建议,如果他们不帮忙,肯定要花不少冤枉钱。” 
    企业的主动参与,一方面得益于政府的引导和推动,另一方面是企业对安全生产责任的依法落实。我省在推进安全生产社会化服务工作中,始终明确企业主体责任不动摇。“安全生产责任主体始终是企业,社会化服务是企业落实责任主体的技术支撑,是提升本质安全水平的有效补充,扮演的是‘补缺’的角色。”华宣奎表示,无论企业采取哪种方式获得社会化服务,其安全生产主体责任都不得转移到中介机构身上,不能由中介机构“一包了事”。
    着眼长远发展,完善配套机制。企业参与社会化服务的积极性显著增强,政府的管理、规范和服务等举措也紧跟而上。安全生产服务信息平台、社会化服务培训、服务机构服务质量考核办法等相配套的一系列举措正全力推进。
    社会化服务机构的数量和质量好坏是决定社会化服务工作成败的关键因素。我省放开、放活社会化服务市场,除法律法规明确规定的资质资格许可外,对其他安全生产服务机构一律不设资质准入门槛。因地制宜,不断培育壮大“贴近市场、廉价优质”草根型安全生产专业服务机构。发挥财政资金杠杆作用,通过政府补贴等引导市场主体发展,依托大型企业、协会,培育服务主体,促进区域、行业企业提升安全管理主动性。
    依托现代信息技术,省安监局开发建设了全省统一的安全生产社会化服务信息平台和专家库,加速信息交流,推动服务需求和市场资源的免费共享对接,解决了供需信息不对称问题,实现服务需求和服务资源的融通共享。
    建立健全服务供给的考核评价、惩戒淘汰机制,制定执业条件、执业范围及收费标准等配套制度,进一步规范服务提供方及从业人员的执业行为。加强诚信管理,严格专业服务机构监管,依法查处违法违规服务行为。
     日前,经过广泛征求意见建议,浙江省人民政府办公厅转发了省安监局关于推进安全生产社会化服务工作意见的通知,以更大的力度和更明确的要求,在全省全面推行此项工作。下一步,我省将进一步突出安全生产社会化服务的全面性,按照社会化、专业化、市场化的要求,抓住安全生产工作的主要环节,全面开展专业技术、安全管理、安全宣传、教育培训等专业服务。力争到2020年,基本形成体系健全、服务规范、运转高效的安全生产专业服务市场,全省安全生产服务产业得到充足发展,安全生产社会化治理水平显著提升;培育一批具有社会影响力和市场竞争力的安全生产服务示范单位,培养一批高水平的安全生产专业化服务队伍,为全社会提供全方位、多层次、高质量的安全服务。