“喷涂车间易燃物多,应把白炽灯换成冷光源的LED灯;消防过道两侧堆放的铁艺件,高度不能超过两米……”日前,中介机构派遣的“安全管家”杨文杰又来到宁波为富工艺品有限公司“现场挑刺”,企业主王为富不怒反喜:“有你帮助盯着,我放心多了!”这样的场景在宁波屡见不鲜,目前已有1万多家小微工业企业聘请社会专业力量参与安全生产监管,涉及隐患排查、高危企业“体检”、现场培训等内容,石化等15个重点行业实现了第三方安全服务全覆盖。
  从昔日的被动管理到今日主动寻求安全服务,其背后的转变耐人寻味。
  作为民营经济大省的浙江,现如今已孕育了430多万户市场主体,其中小微企业和个体工商户就高达97%以上。中小微企业为浙江经济建设添砖加瓦的同时,也不可避免地因其“原生基因”而备受指责——落后的安全观念、薄弱的生产基础和由此导致的一场场血与泪的安全事故。在此严峻情形下,浙江结合转型升级组合拳,狠抓安全隐患整治,标本兼治,取得了诸多成效。但在庞大的隐患基数面前、在新的社会治理常态下,浙江强化安全生产需要新的力量、新的发力点。
  为此,2013年以来,浙江省坚守“安全红线”,坚持问题导向,着力破解中小微企业安全生产“无人管、不会管、管不好”的难题,初步形成以“企业购买服务”为主,“政府购买服务”“三方联动”“行业片组”“园区协作自治”“保险机构参与管理”等多元化、多模式的安全生产社会化服务体系。
  “安全生产社会化服务是全省安全生产治理体系改革创新重要探索之举。”浙江省安监局主要负责人说,走实走好安全生产“最后一公里”,全面推行安全生产社会化服务,关键是发挥市场机制,坚持“市场主导、企业自主、政府推动、社会参与”的原则,引导推动社会各方,尤其是第三方专业安全技术服务机构参与安全生产工作,增强企业的自主安全管理能力。
面临短板,引入第三方力量
  中小微企业作为浙江民营经济的结构细胞,为其发展不断提供着原动力,书写了一段浙江传奇。然而光芒背后,在经济转型升级、产业结构优化的当下,中小微企业也不得不面对一连串尴尬且痛心的数字。
  据统计,2008年以来,在浙江每年发生的工矿商贸亡人事故中,以中小微企业占主体的制造业、建筑业、采矿业占到了87.7%。而在经济转型过程中出现的“开关型”企业、多责任主体作业场所,使中小微企业的安全生产状况更趋复杂。
  近年来,针对这些突出问题,浙江省相继采取了一系列措施,如在治本上积极开展事故防范体系建设,大力推广应用矿山中深孔爆破、化工自动化等安全先进适用技术以提升企业安全水平。如在治标上则深入开展安全生产大排查大整治和“打非治违”专项行动,构建专家查隐患制度等,取得了很多工作成效。
  但在中小微企业安全生产“最后一公里”,即企业主体责任的落实上,却始终没有全面、彻底地加以解决。
  “企业主体责任不落实的原因有多方面,其根本原因与企业的发展‘基因’紧密相关。”省安监局主要负责人认为,浙江的中小微企业起于自给自足式的家庭作坊,成长于粗放式经济发展时期,绝大多数企业始终游离于现代化工业大生产的体系之外,企业主缺乏现代化工业大生产理念和方式的熏陶与洗礼,与现代化工业生产的要求差距悬殊。另一方面,中小微企业大都集中于劳动密集型行业,产品或服务附加值低,利润微薄,对成本投入锱铢必较,部分企业甚至抱着侥幸心理,长期以牺牲安全投入为代价获取利润,企业主动开展安全生产管理的意愿较低。
  “从安全生产实践看,解决安全生产‘最后一公里’的问题关键是增强企业提升安全生产管理水平的内生性动力和能力。”省安监局主要负责人说,以行政手段为主的监管模式无法直接转化为安全管理能力,难以从根本上解决中小微企业安全生产问题。
  而综观国外安全生产工作的先进经验,政府监管仅是整个安全生产管理体系中的一小部分,大部分均靠各种社会化服务机构进行约束,督促企业履行主体责任,提升安全生产管理水平。
  安全生产社会化服务机构作为市场机制下细分出的第三方服务组织,具有其他组织无法比拟的专业、技术、人才、经验优势,通过各种形式的安全服务,它将法律法规、标准的规定和政府的监管要求转变为企业全面、准确、深入的安全管理行为,在企业与政府间架起一座通畅的桥梁。
  着眼本省实际,放眼国际经验,浙江看准问题大胆找路子。从2013年开始,杭州、宁波、绍兴等地首先在危化品、矿山等高危行业尝试安全生产服务外包工作,形成了社会化服务的雏形。
  随着安全生产社会化、市场化服务模式所带来安全效益的日益显现,越来越多的企业、中介机构、社会组织参与到其中。为加强对这项工作的统筹指导,确保规范有序推进,2014年10月,浙江省安监局制定下发了《关于推进安全生产社会化服务工作的指导意见》,对社会化服务的基本原则、主要形式、对象范围以及保障措施都提出了具体的意见。
因地制宜,多模式齐头并进
  安全生产社会治理的基本特征之一是治理主体的多元化,要求政府职能从“大包大揽”的全能型向“依法监管”的有限型转变,并鼓励和支持社会各方面参与安全生产工作。
  近年来,在各级党委、政府的高度重视下,在省级安监部门的指导推动下,在先行地区的榜样带动下,浙江省安全生产社会化服务逐步由高危企业集聚的开发区向小微企业集中的县区延伸,探索出了多元化社会服务模式。
  企业购买服务为主要模式,企业将隐患排查治理等重点工作,委托给安全生产中介机构,并与其签订安全生产服务合同,中介机构为企业提供有偿服务。如宁海县开展的隐患外包服务,即没有隐患排查专业能力或自愿将安全隐患排查服务外包的小微企业,委托安全服务机构,定期对企业的安全生产状况、生产作业现场和设备设施等进行事故隐患把脉会诊,并对排查出的事故隐患,按照事故隐患的等级进行登记,建立事故隐患信息档案。外包服务每月收费仅为100元,比企业雇用专职安全员的成本低不少,企业积极性非常高。
  此外,目前宁海已有3240多家小微企业委托中介机构完成了首次全面隐患排查,有近800家企业委托中介机构每月开展常态化隐患排查,至今已排查并整改安全隐患6.4万余项,有效解决了一大批突出事故隐患。
  衢州市则积极探索电气安全隐患排查治理和安全生产社会化服务的有机结合,引进专业技术服务公司,推进企业开展“智慧用电”服务工作。目前,从最初的造纸、竹木加工行业到大型商场、娱乐场所、服装行业、网吧、机械加工、矿山、加油站,全市“智慧用电”安全服务已经由点及面,广泛应用于各行业领域,实现了遍地开花。
  政府购买服务模式是由政府出资,委托专业服务机构或聘请安全专家为政府部门开展安全监管提供技术支撑。其中宁波市镇海区以政府购买服务的模式从安全生产第三方技术服务机构聘请专业技术人员,区财政每年出资200万元,通过政府出资、合同招标、区安监局授权的方式,从安全生产中介机构优选10名专业技术人员组建全职化专业检查员队伍,为企业开展监督性检查、指导企业整改隐患,提升安全管理水平。
  嘉善县天凝镇与安全中介服务机构签订服务协议,制订专业服务工作协作方案,针对危化、印染、三场所三企业、劳动密集型等35家重点企业开展安全生产社会化服务,协助镇安监站对重点企业进行有效监管。
  三方联动模式是由政府制定服务标准,企业自主与中介机构签订服务合同,出资购买专业化服务,政府给予适当补助。如东阳市探索小微企业安全托管,由政府制定服务内容和标准,由小微企业向有资质的安全生产管理中介机构购买服务,签订安全生产托管协议,再由中介机构全权负责企业的安全生产管理。安全托管的企业每家费用1万~2万元不等,市财政给予每家企业5000元补助。目前,全市已有600多家小微企业参与安全托管,116家红木企业签订了长期托管协议。
  行业片组模式是将同一区域或某一行业的企业,组成若干个管理单元或协作组,定期组织开展交流、研讨以及企业自查等活动。义乌市将用电隐患治理、用电安全培训外包给具备专业技术力量的电工协会,政府给予财政补助,推动用电安全治理的市场化,全面消除了当地老旧房屋、厂区的用电隐患。目前,义乌电工协会共帮助2.4万家次中小企业解决了用电安全问题,对21万间木结构房屋进行了线路改造。杭州市拱墅区发挥道路运输行业协会的组织优势和自治作用,采取协会统一组织全区86家道路运输企业公开招标,开展工程车运输安全管理服务外包工作。宁波市江北区创建了“行业片组安全互帮互促”机制,每月在企业间开展安全专家技术辅导、各组员交叉互查、企业安管员交流学习安全管理经验等活动,已累计组织开展安全片组活动290余次。
  除了以上模式外,浙江省的安全生产社会化服务类型还有不少,如园区协作模式以产业园区核心企业为龙头,其他企业参与、政府统筹协调,以实现园区的生产组织、安全管理和应急处置联动。目前宁波大榭开发区正在积极实践此类模式,由点及面提升区域整体安全管理水平;宁波市鄞州区则在积极尝试保险机构参与管理模式,即由保险公司委托专业服务机构或聘请专家对企业进行安全风险评估,并参与投保企业的事故预防、风险管理和事故善后等工作,促进企业主体责任的落实。
  截至2015年底,参与安全生产社会化服务的从业单位超过2万家。“市场主导、企业自主、政府推动、社会参与”的社会化服务体系已初具规模,一道安全生产社会共治的风景正在形成并不断扩大。
各司其职,
制度规范攒后劲
  浙江省通过引导推动社会各方面的力量参与安全生产工作,培育安全生产服务有效供给,改变了政府对安全生产“大包大揽”的模式,弥补了政府监管力量和监管能力的不足,提升了安全生产社会化治理水平。通过政府引导和第三方监管力量引入,安全生产治理方式从原来单一的“政府督促、企业整改”转变为“政府监管、中介服务、企业落实”的闭环模式。转变的角色,不变的责任,围绕安全生产的共同愿景,政府、社会、市场和企业各归其位,各司其职。
  随着安全生产社会化服务的效果不断呈现,企业的角色和理念正在无形中改变。东阳市安监局于2014年3月在巍山镇、湖溪镇的19家小微企业开展安全托管试点。经过安全托管,每家企业都聘请了一位“安全保姆”,原先不健全的安全规章制度得以完善,一些隐患重重的小微企业,在短时间内改变了现场管理混乱的状态,员工培训教育后安全意识大大增强。周边企业看到安全生产托管的成效后,纷纷主动接触中介服务机构要求托管。御勤轩红木加工厂老板蒋燮斌主动上门签订托管协议。“托管最大的好处就是少走弯路,节省了不少钱。”蒋燮斌说,“中介机构在电气设备安装、防尘设备购买、喷漆房改造上给我很多很好的建议,如果他们不帮忙,肯定要花不少冤枉钱。”他认为,“就算没有政府的补助,花一两万做这个事情也是值得的”。
  企业的主动参与,一方面得益于政府的引导和推动,另一方面是企业对安全生产责任的依法落实。浙江省在推进安全生产社会化服务工作中,始终明确企业主体责任不动摇。“安全生产主体责任始终是企业,社会化服务是企业落实主体责任的技术支撑,是提升本质安全水平的有效补充,扮演的是‘补缺’的角色。”省安监局主要负责人表示,无论企业采取哪种方式获得社会化服务,其安全生产主体责任都不得转移到中介机构身上,不能由中介机构“一包了事”。
  企业参与社会化服务的积极性显著增强,政府的监管和规范举措也紧跟而上。安全生产服务信息平台、社会化服务培训、服务机构服务质量考核办法等相配套的一系列举措正全力推进。
  社会化服务机构的数量和质量是决定社会化服务工作成败的关键因素。浙江积极放开放活社会化服务市场,除法律法规明确规定的资质资格许可外,对其他安全生产服务机构一律不设资质准入门槛。因地制宜,不断培育壮大“贴近市场、廉价优质”的草根型安全生产专业服务机构。
  发挥财政资金杠杆作用,通过政府补贴等引导市场主体发展,依托大型企业、协会,培育服务主体,促进区域、行业企业提升安全管理主动性。构建平台强支撑,依托现代信息技术,开发建设全省统一的安全生产社会化服务信息平台和专家库,加速信息交流、要素集聚、市场融通,推动服务需求和市场资源的免费共享对接,解决供需信息不对称问题,实现服务需求和服务资源的融通共享。
  同时,规范市场促发展。建立健全服务供给的考核评价、惩戒淘汰机制,制定执业条件、执业范围及收费标准等配套制度,进一步规范服务提供方及从业人员的执业行为。加强诚信管理,严格专业服务机构监管,依法查处违法违规服务行为。宁波市宁海县制订了隐患排查服务外包考核细则和激励政策,对隐患排查服务优质的中介机构,按每家小微企业每年360元的标准给予奖励。湖州市安吉县出台了《企业安全生产委托中介机构管理以奖代补考核办法》,落实专项资金100万元,对企业实行奖惩并举,激励推进。东阳市建立了中介机构备案、定期报告、考核评价及“黑名单”等一系列制度,用市场机制将列入“黑名单”的中介机构排除在外……
  日前,我省出台了《浙江省政府办公厅转发省安监局关于推进安全生产社会化服务工作的指导意见》(浙政办发〔2016〕7号),全力推进安全生产社会化服务。省政府还安排了300万元财政资金,专门用于社会化服务的宣传、培训和试点工作。下一步,浙江省将深抓安全生产工作主要环节,全面开展专业技术、安全管理、安全宣传教育等专业化服务,而企业也将借助安全生产服务机构的“传、帮、带”,不断提高自身“造血”能力。